Strumenti di ingegneria finanziaria

Di seguito un approfondimento per fornire qualche spiegazione riguardo nuovi strumenti di ingegneria finanziaria, ovvero quei sistemi ideati dallo stato per trovare finanziamenti da investire làddove vuole, grandi opere e società che le realizzano comprese.

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NUOVI STRUMENTI DI INGEGNERIA FINANZIARIA 2011/2012

Con le manovre finanziarie del 2011, la legge stabilità del 2012 e con una parte del pacchetto dei decreti legge emanati fino all’estate del 2012, i governi succedutisi hanno cercato di favorire la costruzione delle infrastrutture strategiche in Italia, che porta inevitabilmente con sè lo spostamento della ricchezza dalla collettività a soggetti privati. Questi nuovi strumenti finanziari in sostanza prendono atto del fatto che risorse pubbliche non ce ne sono più nemmeno per essere rubate e che quindi è necessario:

1) incentivare fortissimamente i capitali privati affinchè siano attratti ad intervenire nella costruzione di grandi opere, anche di quelle che neppure teoricamente assicurano redditività economica;

2) mettere a punto meccanismi per provare a drenare verso le grandi opere persino il risparmio privato.

A differenza di quello che racconta la propaganda dei promotori, le infrastrutture strategiche hanno avuto uno sviluppo meno rapido di quello programmato dal mondo degli affari. Questo è dovuto all’opposizione decisa che queste opere hanno incontrato quasi ovunque e alla carenza di risorse pubbliche. Sta entrando in crisi quindi il c.d. modello TAV messo a punto tra gli anni 1991/2001 basato su affidamenti a contraente generale per costruire le opere senza obbligo di gestirle a costruzione compiuta. Proprio per questo sono stati messi a punto nel 2011 e 2012 nuovi strumenti di ingegneria finanziaria caratterizzati principalmente:

• dalla mobilitazione di capitale privato di varia provenienza (per lo più bancaria ma anche imprenditoriale) e da una quota sempre più ridotta di capitale pubblico
• dallo straordinario impulso alla finanza di progetto con l’allungamento dei tempi di concessione della gestione delle opere e con lo spostamento verso il committente pubblico del rischio nella gestione dell’opera costruita
• da nuovi istituti per operare in deficit di bilancio (obbligazioni di progetto, contratti di disponibilità, obbligazioni di scopo degli enti locali) e varie tipologie di imposizioni fiscali mirate per recuperare anticipatamente risorse dai soggetti che beneficerebbero di un’opera (la c.d. cattura anticipata del valore immobiliare e commerciale)
• dal rischio di crescita esponenziale del debito pubblico
• dal drenaggio del risparmio privato utilizzandolo come base per le immancabili garanzie nella costruzione delle opere
• dallo strozzaggio delle residue garanzie procedurali (ad esempio alleggerimento dei requisiti di ammissibilità e di qualificazione di soggetti economici nelle procedure di affidamento dei lavori)
• da misure economico-fiscali di favore alle imprese costruttrici
• dal tentativo di privatizzare il servizio ferroviario universale per liberare finanziamenti pubblici per le linee TAV

Non bisogna pensare però che stiano scomparendo gli affidamenti di linee Tav a contraente generale: quelli già decisi non sono in discussione e nuovi affidamenti continuano a essere possibili, e i contraenti generali possono avvalersi dei nuovi strumenti di intervento. Solo per fare un esempio il consorzio COCIV, contraente generale per il terzo valico dei Giovi della tratta AV/AC Milano-Verona, ha avviato nel luglio 2012 operazioni di esproprio nel comune di Arquata Scrivia. Stranamente nel consorzio COCIV emergono come soci i soliti noti, tra cui Impregilo con il 54% e Società Italiana Condotte Acqua con il 21%, complici della CMC in numerose nefandezze (soci ad esempio nell’IGI).

CONTRATTO DI DISPONIBILITA’

E’ un sistema utilizzabile da una pubblica amministrazione che non ha risorse finanziarie per realizzare opere la cui scarsa redditività economica non consente il recupero dell’investimento attraverso la gestione. Rientra nella maxi-categoria dei contratti di leasing con cui il proprietario di un bene lo concede in uso a un altro soggetto che paga un canone e può acquistarne la proprietà al termine del periodo contrattuale dietro pagamento di un ulteriore prezzo prestabilito. Nel caso di leasing pubblico una società di leasing finanzia e acquisisce da un’impresa produttrice un’opera e la cede poi in uso ad una Pubblica amministrazione a fronte del pagamento del canone. L’opera resta quindi di proprietà della società di leasing, quindi resta privata, fino all’eventuale riscatto.

Con il contratto di disponibilità sono affidate ad un soggetto privato, a suo rischio e a sua spesa, la costruzione e la messa a disposizione dell’amministrazione aggiudicatrice di un’opera di proprietà privata destinata all’esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo. Sembrerebbe quindi che il rischio della costruzione e della gestione tecnica dell’opera venga assunto dal costruttore, mentre in realtà nell’agosto 2012 sono state introdotte modifiche che prevedono “modalità di ripartizione dei rischi tra le parti”: la vaghezza della norma è suscettibile di spostare quote indeterminate potenzialmente crescenti di oneri e rischi sull’amministrazione aggiudicatrice. Questa idea è rafforzata dall’introduzione della previsione secondo cui “i rischi sulla costruzione e gestione tecnica dell’opera derivanti da mancato o ritardato rilascio di autorizzazioni, pareri, nulla osta e ogni altro atto di natura amministrativa sono a carico del soggetto aggiudicatore”.

Inoltre se si esamina in che cosa consiste il corrispettivo emerge che in realtà nessuna opera sarà realizzata con questo schema senza spese incontrollabili e senza rischi per l’amministrazione affidante. La retribuzione infatti consiste in un canone pluriennale individuato nel bando di gara e se il bando prevede anche il trasferimento finale dell’opera alla Pubblica Amministrazione, al costruttore spetta anche un contributo comunque non superiore al 50% del costo di costruzione e il prezzo finale deve tenere conto dei canoni e del contributo già versati. I canoni pluriennali pagati dalle Pubbliche Amministrazioni impegnano gravemente risorse di bilancio future (soprattutto se si creano oneri finanziari per interessi se per i pagamenti servono prestiti) e in questo senso si produce debito pubblico in qualche modo occulto.

I PROJECT BOND

I project bond sono emissioni obbligazionarie ad alto rischio (equiparate ai Titoli di Stato) collocabili sul mercato, finalizzate al finanaziamento di una singola infrastruttura. E` una misura di credito che si va ad affiancare a quelle tradizionali come il credito bancario e i fondi assicurativi.
Il loro via libera definitivo è venuto dal decreto ministeriale emanato l’8 agosto 2012 dal Ministro dell’Economia Vittorio Grilli, di concerto con il viceministro dello sviluppo economico, Mario Ciaccia, inventore di questi bond. Secondo quest`ultimo, i project bondpotrebbero arrivare a muovere “almeno un quarto dei 100 miliardi di euro che saranno destinati alla costruzione di infrastrutture nei prossimi tre anni”.

I project bond possono essere emessi dalle società di progetto in forma di Spa o Srl (che possono essere costituite dal soggetto aggiudicatario di una concessione per la realizzazione e/o gestione di una infrastruttura di pubblica utilità) e da soggetti titolari di una contratto di partenariato pubblico privato^. Sono titoli non trasferibili destinati alla sottoscrizione dei soli “investitori qualificati” ma paradossalmente ad avere lo status di investitore qualificato, oltre a tutti i soggetti privati che operano sul mercato bancario/finanziario, sono praticamente tutti i soggetti pubblici conosciuti e cioe` la Cassa Depositi e Prestiti (CDP), SACE. (compagnia assicurativa completamente partecipata dal Tesoro italiano) e la Banca Europea degli Investimenti (BEI), che in questo modo finanzieranno e copriranno i costi a garanzia della realizzazione delle infrastrutture.
A questi titoli, tra l`altro, è associata una sospetta agevolazione fiscale: per un periodo di 3 anni dall’emissione hanno lo stesso regime fiscale previsto per i titoli del debito pubblico (tassazione sugli interessi al 12,50% anziché quella ordinaria del 20%) e le imposte di registro, ipotecarie e catastali sono dovute solo in misura forfettaria.

I project bond sono dichiarati ad elevato rischio ma nonostante questo sono destinati a enti locali e a gestori di risparmio collettivo (come i fondi investimento e i fondi pensione che detengono il risparmio privato) con modalità che non escludono la sottoscrizione forzosa. Tra l`altro, nel testo del decreto che ha istituito i project bond, si legge che “la garanzia copre il rischio di inadempimento del debitore principale per capitale e interessi”. La consapevolezza che il mercato non assorbirebbe facilmente titoli del genere ha dunque portato il Governo Monti a prevedere una garanzia facente capo a tutto il sistema finanziario nazionale. Un buon modo per fare aumentare ancora di piu` il debito pubblico e gli interessi privati ad esso legati.

LE OBBLIGAZIONI DI SCOPO DEGLI ENTI LOCALI

Province, comuni, unione di comuni, città metropolitane, comunità montane e consorzi tra enti territoriali possono emettere obbligazioni di scopo destinate esclusivamente al finanziamento di singole opere pubbliche. Queste devono:

• essere autorizzate dalla Banca d’Italia
• avere valore di mercato pari all’investimento
• essere quotabili sul mercato finanziario
• dal 2012 devono essere garantite da un apposito patrimonio di garanzia che consiste in beni immobili di proprietà degli enti locali.

Si inseriscono quindi nella strategia di dismissione dei patrimoni collettivi in quanto questa novità non limita l’emissione obbligazionaria ad opere pubbliche di dimensione effettivamente locale e la garanzia prestata con il patrimonio immobiliare finalizzato non è collegata ad alcuna speciale responsabilità degli amministratori che decidono l’emissione.

ACCELERAZIONI PROCEDURALI, LEGGE 106/2011 CONCERNENTE “SEMESTRE EUROPEO – PRIME DISPOSIZIONI URGENTI PER L’ECONOMIA”

Si tratta di una diminuzione del quadro di garanzie e di controlli sull’esecuzione delle opere pubbliche.

1) Sono introdotti alleggerimenti dei requisiti di ammissibilità e qualificazione di soggetti economici alle procedure di affidamento delle concessioni e di appalti di lavori. Ora sono esclusi solamente quei concorrenti che hanno “commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse” e la presentazione di falsa dichiarazione o falsa documentazione è influente solo se commessa con dolo o colpa grave.

2) E’ consentita l’autocertificazione per i requisiti generali di partecipazione alle gare e (in alcuni casi) per i requisiti di partecipazione economico-finanziari e tecnico-organizzativi.

3)E’ estesa a tutti i lavori anche superiori a un milione (era il limite precedente) la possibilità di aggiudicare i contratti a trattativa privata quando tutte le offerte di gara si rivelano irregolari o inammissibili oppure quando – all’interno di una c.d. procedura aperta o ristretta (vedi sopra) – non sia stata presentata nessuna offerta o nessuna offerta appropriata o nessuna candidatura.

4)E’ diminuito dal 5% al 2% dell’intero costo di una infrastruttura strategica il limite di spesa per opere e misure compensative dell’impatto territoriale e sociale, per di più facendo rientrare in questo limite anche gli oneri di mitigazione di impatto ambientale.

5)Sono ridotti più o meno drasticamente i termini dei diversi passaggi per l’approvazione del progetto preliminare di una infrastruttura strategica.

6)Sono ridotti da 90 a 60 i giorni entro cui “sul progetto di monitoraggio ambientale…le regioni possono esprimersi sentiti i comuni e le province interessati”.

LE VALORIZZAZIONI IMMOBILIARI

Le pubbliche amministrazioni, previa analisi di convenienza economica, possono prevedere l’attribuzione in proprietà o in uso di beni immobili nella loro disponibilità o allo scopo espropriati per la valorizzazione necessaria all’equilibrio economico finanziario della concessione . Le valorizzazioni immobiliari sono previste in tutte le forme di concessione di lavori pubblici (costruzione e gestione con o senza finanza di progetto, contraente generale, contratto di disponibilità). Valorizzazione può significare:

• rivendita con profitto
• mutamento di destinazione delle aree
• nuovi insediamenti
• prelievo anticipato del valore futuro delle aree e delle attività investite dall’opera (contributi, imposte, oneri urbanistici a carico della Pubblica Amministrazione, degli utenti, di proprietari di immobili e dei titolari delle attività imprenditoriali interessate.

IN SINTESI

Le forme di finanziamento alle società che costruiscono le grandi opere sono molto differenziate fra loro e in molti casi dipendono anche dalla tipologia dell’affidamento che le società ricevono.

Normalmente fino a circa il 2010 la forma di affidamento per la costruzione delle grandi infrastrutture è stata la concessione di costruzione senza obbligo di gestione dell’opera realizzata (è la nota formula dell’affidamento a contraente generale). Tutte le realizzazioni TAV in corso di costruzione o in fase di avvio (per es. le espropriazioni del progetto terzo valico GE-MI) si basano ancora sull’affidamento a contraente generale. Questa forma di affidamento ha sganciato il costruttore dall’obbligo/interesse a gestire l’opera finita per il recupero del capitale investito e per la relativa remunerazione, e in questo senso si differenzia dalla situazione tipica della finanza di progetto tradizionale (quella antecedente alle riforme del 2011-2012) in cui il costruttore ha sempre l’obbligo/interesse a gestire l’opera finita: il risultato è stato che sui cantieri si sono prodotti e si producono enormi sprechi e abusi perchè il costruttore contraente generale è compensato forfettariamente per una % elevata del valore dell’opera e non ha alcun interesse né alla sua razionalità, né alla sua economicità, ed opera poi in concreto come mediatore di lavori attraverso il sistema degli appalti e dei subappalti.

All’interno dello schema di realizzazione a contraente generale, è necessario distinguere le spreco di risorse per i lavori (insomma, i costi lievitati enormemente rispetto alle previsioni iniziali) dal meccanismo di accumulazione di debito pubblico relativo alle opere.

Proviamo a spiegarlo utilizzando l’esempio eclatante di Tav Spa.

Non sono le società private come TAV SpA che accumulano debito proprio ma sono le società private come TAV SpA che producono debito pubblico in maniera occulta. Questo secondo aspetto si può schematizzare come segue:

a) le ferrovie dello Stato nel 1991 e poi ancora nel 2000 hanno affidato a TAV Spa l’incarico generale di costruire un certo numero di linee TAV;

b) TAV Spa aveva una composizione mista pubblica (45%, di proprietà delle Ferrovie dello Stato) e privata (55%, soprattutto banche e grandi costruttori) cui corrispondeva rispettivamente un impegno al versamento del capitale sociale operativo per il 40% (quota pubblica) e il 60% (quota privata); la quota pubblica è stata versata, quella privata mai. Per coprire le spese di costruzione per il 60% mancante, TAV Spa ha acquisito prestiti dal mercato finanziario a tassi molto onerosi: per legge lo Stato garantiva e garantisce il pagamento degli interessi sui prestiti e la restituzione del capitale acquisito in prestito da TAV Spa.

c)TAV Spa ha ricevuto dalle ferrovie dello Stato, insieme all’incarico di costruire le linee TAV, il diritto a sfruttarle economicamente (attraverso meccanismi vari) per assicurarsi con i flussi di cassa provenienti dall’esercizio le risorse per restituire allo Stato gli interessi da questo anticipati e per restituire alle banche i capitali presi in prestito. Solo che, guarda caso, l’esercizio delle linee TAV non ha consentito questo accantonamento di risorse, così lo Stato ha continuato ad accollarsi gli oneri per interessi e si trova di fronte all’obbligo di restituire i capitali (da esso garantiti) alle rispettive scadenze. Una truffa perfettamente preordinata. Nel 2006 TAV Spa è stata riassorbita dal sistema delle Ferrovie dello Stato SpA (per l’esattezza da RFI), la sua continuità è stata assicurata con meccanismi similari da Infrastrutture SpA (al 100% di proprietà della Cassa Depositi e Prestiti), ma questi sono aspetti secondari.

Nello schema disegnato in sostanza si è operato solo con risorse effettivamente pubbliche: quelle stanziate in modo trasparente dal sistema delle Ferrovie dello Stato (il 40% dei costi) e quelle sborsate dallo Stato (interessi sui prestiti e restituzioni dei capitali a scadenza) a copertura di formazione di debito pubblico occulto (60%).

Tutti gli strumenti di ingegneria finanziaria messi a punto nel 2011 e 2012 sono in grado di creare nuove forme di debito pubblico ancora meno trasparente di quello accumulato con il sistema del contraente generale e ancora più dilazionato nel tempo mediante:

• l’accollamento a fiscalità generale delle facilitazioni concesse alla finanza di progetto;
• l’accollamento ai bilanci degli enti pubblici delle annualità di affitto per le opere costruite in mancanza di risorse attuali con il contratto di disponibilità;
• il rischio per i soggetti pubblici che acquistano strumenti finanziari insicuri come project bond o obbligazioni di progetto degli enti locali;
• l’esposizione del patrimonio immobiliare posto a garanzia delle obbligazioni di progetto degli enti locali.